政策背景

　　一是党中央、国务院对重大事故隐患排查整治作出新部署。习近平总书记对安全生产工作作出系列重要指示批示，要求“全面排查整治各类风险隐患，坚决防范和遏制重特大事故发生”，强调“站在人民群众的角度想问题，把重大风险隐患当成事故来对待”。2021年6月，新修订的《中华人民共和国安全生产法》（以下简称《安全生产法》）要求，负有安全生产监督管理职责的部门应当根据各自的职责分工，制定相关行业、领域重大事故隐患的判定标准。2023年4月，国务院安委会印发《全国重大事故隐患专项排查整治2023行动总体方案》，要求尚未出台重大事故隐患判定标准的行业领域，按照《安全生产法》要求抓紧制定出台重大事故隐患判定标准。

　　二是养老机构安全监管效能亟待进一步提升。近年来，养老服务领域坚持问题导向，久久为功，建立完善养老服务综合监管、行政检查、消防、食品等安全管理制度，部署开展了社会福利机构消防安全专项治理、全国养老院服务质量建设专项行动、养老机构消防安全专项整治三年行动等一系列专项治理行动，累计排查整治养老机构各类隐患45万处，有效提升了安全监管水平。对照党中央、国务院部署要求，对照人口老龄化形势和老年人美好生活向往，养老服务安全监管在聚焦重点精准施策、果断处置根治隐患方面上还有差距。一方面，由于养老机构重大事故隐患认定依据不足，基层监管部门对发现的隐患难以下定决心强力整治；另一方面，基层监管部门对重大事故隐患的危害性后果预判不足，采取措施不够有力。

　　三是养老机构重大事故风险防范压力持续增加。我国老年人口基数大，老龄化速度快，高龄、失能、独居、留守等老年人数量持续增长，机构养老成为很多家庭无力照护的失能、高龄、独居等特殊困难老年人的重要选择。然而，由于我国养老服务发展还处于起步阶段，部分养老机构特别是一些农村敬老院、民办养老机构设施条件基础薄弱，从业人员特别是养老护理员安全意识和素养参差不齐，再加上养老机构入住老年人行动不便，逃生自救能力弱，一旦发生重大事故，后果不堪设想。近年来，民政部门通过压实养老机构安全管理主体责任，督促指导养老机构普遍建立了安全风险自查自改制度，但由于缺乏重大事故隐患判定标准，导致养老机构隐患排查质量不高，一些应当排查出来的隐患没有被排查出来，一些应给予高度重视的重大事故隐患被当作一般隐患处理。随着风险的积累，养老机构防范遏制重大事故的压力持续增加。

政策要点

　　《标准》以安全生产有关法律法规、养老机构管理部门规章和强制性国家标准等为依据，对应判定为重大事故隐患的情形进行了明确，方便基层监管部门和养老机构有效识别和准确判定。

　　一是明确了重大事故隐患判定的总原则。《标准》规定，养老机构未落实安全管理有关法律法规和强制性标准等基本要求，可能导致人员重大伤亡、财产重大损失的，应当判定为存在重大事故隐患。首先，抓住“违法”这个前提，也就是判定为重大事故隐患必须以安全管理法律法规和强制性标准为依据。其次，聚焦“重大”这个基本特性，只有危害程度较大、可能导致群死群伤或造成重大经济损失的隐患才会界定为重大事故隐患。

　　二是分类明确应判定为重大事故隐患的具体情形。《标准》从重要设施设备存在严重缺陷、安全生产相关资格资质不符合法定要求、日常管理存在严重问题、严重违法违规提供服务、其他可能导致人员重大伤亡、财产重大损失的重大事故隐患等5个方面，明确了应判定为重大事故隐患的22种具体情形。考虑到养老机构安全风险涉及消防、建筑、食品、特种设备、医疗卫生等各方面，而基层民政部门和养老机构专业能力不足，为了让一线检查人员易于发现和判断，《标准》所列情形多是可以通过查验有关证书、资质资格文件、检查记录或直接观察询问等方式进行判断的，可操作性较强。

　　三是明确了综合判定和细化落实要求。《标准》提出，对于情况复杂，难以直接判定是否为重大事故隐患的，各地民政部门可以商请有关部门或者组织有关专家，依据相关法律法规和强制性标准等，研究论证后综合判定。同时，明确各地民政部门可结合实际细化本行政区域内的养老机构重大事故隐患判定标准。主要考虑与住房城乡建设、消防、市场监管、卫生健康、自然资源等部门对养老机构建筑、消防、食品、医疗卫生安全和自然灾害应对等监管职能的无缝衔接，充分发挥专业部门技术优势，联合研判养老机构重大事故隐患。另外，考虑各地养老机构实际情况差异以及违法违规程度差异，给地方民政部门执行《标准》留有裁量空间，规定各地民政部门可以细化本《标准》，进一步增强可操作性。

政策实施

　　贯彻实施《标准》需要处理好以下几个关系：

　　一是处理好重大隐患和一般隐患的关系。根据《标准》判定的重大事故隐患，应当优先整改，目的是消除最危险的因素，从而降低重特大事故发生的可能。同时，《标准》规定以外的一般性安全隐患，也应当纳入整改范围，防止“小患”不除变“大患”，造成一般事故多发频发。累计损失较大也是不可取的。

　　二是处理好直接判定和综合判定的关系。基层民政部门根据《标准》能够直接判定的应当作出判定，情况复杂需要商请有关部门或者组织有关专家综合判定的，要注意整改时限，抢抓时间窗口，迅速判定，杜绝拖延，进而防止酿成事故。开展综合判定后，民政部门应及时总结经验，提高能力，再次遇到类似情形，尽量直接作出判定。

　　三是处理好单独检查和联合检查的关系。民政部门牵头开展多部门联合检查，对判定重大事故隐患比较有利，但往往受各部门工作节奏安排不一等客观情况制约，协调统一检查时间较难，可能会出现较长等待时间或“锣齐鼓不齐”的情况。因此，民政部门工作人员平时应当积极学习安全隐患研判知识，提高自身发现、识别和判定各类重大事故隐患的能力，必要时单独开展检查，发现由其他部门管理的重大事故隐患线索，再与相关部门会商，不能消极等靠。

　　四是处理好《标准》规定和实际风险的关系。《标准》规定了判定重大事故隐患的原则是违法违规和可能导致重大人员伤亡、重大财产损失。这是判定重大事故隐患的第一原则。当然因是新出台的《标准》，可能存在不尽完善之处，如果排查发现有《标准》规定22种情形以外的违法违规情况，经研判可能导致重大人员伤亡、重大财产损失的，也应及时判定为重大事故隐患。

　　五是处理好限期整改和果断处置的关系。对判定为重大事故隐患的养老机构，要根据隐患具体情况依法依规分类采取措施。养老机构存在危及人员生命安全的，应果断从危险区域撤出人员，或责令停业。对已采取临时管控措施，人员生命安全暂无危险的，可以责令限期整改，但要及时跟踪整改情况，现场验收整改结果。

原标题：扎实开展养老机构重大事故隐患排查整治 推动安全治理模式向事前预防转型——《养老机构重大事故隐患判定标准》解读

（本文内容系原创，转载请注明来源《中国民政》杂志）

来源：《中国民政》杂志2023年12月上刊

相关文件：河南省民政厅办公室关于认真贯彻《民政部办公厅关于印发〈养老机构重大事故隐患判定标准〉的通知》的通知